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开创生态文明法治新局面的《长江保护法》

作者: 汪新 发布时间: 2021年04月05日 20:31:48

制定长江保护专门法律法规的呼吁由来已久。早在1981年,《环境保护法(试行)》通过后不久,中国社会科学院法学研究所主办的《法学研究资料》刊发《长江水源管理情况的调查》一文,呼吁“制定一个适应长江特点的保护法规”,并在立法层级、环境监测、监管体制、财权事权等内容的设计方面提出了具体建议。此后,环境法学界在制定长江保护专门法律法规方面持续建言献策。2020年12月,全国人大常委会响应时代的呼唤,创新性地通过了国家首部流域生态环境保护法律——《长江保护法》。
一、《长江保护法》的出台是时代的呼唤和历史的必然
近年来,《环境保护法》《土壤污染防治法》《生物安全法》《水法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》《野生动物保护法》《环境影响评价法》《森林法》等生态环境保护法律陆续得到制定或者修改,对于保护和改善生产与生活环境发挥了重要作用,但是一些流域的生态环境问题还不同程度存在,需立足于上述普适性法律进一步改革和创新,使体制、制度和机制更具针对性、灵活性和有效性。
发达国家和地区的经验共同表明,生态环境保护法律体系建成后,生态环保领域的立法将进入应用立法即按需立法的时代,即现有的普遍适用性法律如无法解决具体领域、区域和流域的特殊生态环境问题,则可以制定专门的法律,对现有的体制、制度和机制开展改革、整合甚至集成创新,如设立符合流域生态环保目标与区域定位的准入负面清单,体现其因地制宜性、可适用性、可操作性和有效性。长江流域地域广阔、生态环境基础不一、经济社会发展条件不一、生态环境问题复杂,解决生态环境问题、促进绿色发展难度大,《长江保护法》切合长江流域实际特点,对现行的一些体制、制度和机制开展了统筹整合、创新突破甚至集成创新,符合共抓大保护、不搞大开发的要求。作为《长江保护法》制定的参加者,本人认为《长江保护法》的出台是时代的呼唤,是历史的必然。
二、《长江保护法》在生态环境保护方面的特点和亮点
针对特殊需求制定的法律应当体现独特的适用范围、监管体制、法律制度、法律机制和法律责任。《长江保护法》包括总则、规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展、保障与监督、法律责任、附则等,既对长江大保护这个特殊的适用范围作了全面、系统的规范,又设立了监管体制、法律制度、法律机制和法律责任,体现了立法的必要性和充分性。总体来看,《长江保护法》在生态环境保护方面,呈现了如下几个方面的特点和亮点:
一是体现了法律适用对象的特定性和针对性。《长江保护法》仅适用于长江流域,目的是加强长江流域生态环境保护和修复,促进资源合理高效利用,保障生态安全,实现人与自然和谐共生,因此法律适用对象具有特定性。该法设立的规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展等专章,皆是因事而设,指向长江经济带存在的现实问题。而这些问题,现行《水法》《水污染防治法》等普适性法律难以通过具体的指向提出具体的对策要求,而《长江保护法》针对太湖、鄱阳湖、洞庭湖、巢湖、滇池、丹江口库区及其上游所在地、三峡库区等重点库区消落区,分别提出具体的要求,具有针对性,将提升立法的有效性。
二是体现了长江生态环境保护的整体性、系统性和协调性。长江流域的生态环境治理应当统筹上游、中游、下游的保护,统筹水上、水面、水中与水底的保护,统筹左右岸的保护,统筹山水林田湖草的系统治理。基本原则指导具体法律规范的构建,为此《长江保护法》在第3条规定了统筹协调、科学规划、系统治理等原则。在这些原则的指导下,第6条规定长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制,协同推进长江流域生态环境保护和修复;第36条规定加强山水林田湖草整体保护;第52条规定国家对长江流域生态系统实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理;第80条规定国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府及其有关部门对长江流域跨行政区域违法案件,依法开展联合执法。
三是体现了长江生态环境保护与绿色发展的有机统一性。生态文明包括生产发展、生活富裕、生态良好三个方面的内容。区域生产不发展不是生态文明,群众生活不富裕不是生态文明,流域生态不良好更不是生态文明,所以绿色发展是解决流域一切问题的总开关。为了持续有效开展生态环境保护工作,必须将生态环境保护纳入绿色发展的进程予以统筹考虑。为此,《长江保护法》不仅设立了绿色发展专章,安排11个法律条文对长江流域绿色发展的路径、方法和要求进行了明确,还在其他的专章中融合设计了促进绿色发展的法律条文,如第75条规定:“国家鼓励金融机构发展绿色信贷、绿色债券、绿色保险等金融产品,为长江流域生态环境保护和绿色发展提供金融支持”,将生态环境保护与乡村振兴、美丽城镇、产业布局、节水节能、污染物减排、绿色建材、固废综合利用、水产养殖、绿色交通、绿色消费结合起来,体现了长江生态环境保护与绿色发展的有机统一性。
四是建立了特殊的长江生态环境保护协调和监管体制。现行《水法》《水污染防治法》等普适性法律设立的监管体制具有一般性,难以进一步提升长江经济带生态环境保护监管的综合绩效,因此应当结合流域特点优化现有的监管体制。为此,《长江保护法》在第4条规定,国家建立长江流域协调机制,统一指导、统筹协调长江保护工作,审议长江保护重大政策、重大规划,协调跨地区跨部门重大事项,督促检查长江保护重要工作的落实情况。该条清晰地界定了这一机制与国务院有关部门、长江流域省级人民政府、各级河湖长的职责关系,利于监管体制顺畅、高效地运转。此外,《长江保护法》还针对健全监测网络体系和监测信息共享机制、设立专家咨询委员会、建立健全长江流域信息共享系统、划定河湖岸线保护范围、制定河湖岸线保护规划与修复规范等事项,规定了国家长江流域协调机制的具体统筹职责。这种特殊的协调和监管体制,将促进长江流域生态环境保护行政监管制度的有效实施。
五是建立了特殊的长江生态环境保护基本原则和法律制度。为了促进长江流域水污染防治工作的针对性,必须在现行《水法》《水污染防治法》等普适性法律的基础上加强流域生态环境保护基本原则和法律制度的专门化建设。在基本原则方面,《长江保护法》规定了“生态优先、绿色发展”“共抓大保护、不搞大开发”“创新驱动”“系统治理”等现行环境保护法律未设立的独特原则。在独特原则的指导下,《长江保护法》设计了众多的独特法律制度,或者对现行的普适性法律制度作出统筹性的规定。在独特制度的设计方面,该法规定了自然资源状况调查、资源环境承载能力评价、野生动物及其栖息地状况普查、重要栖息地开展生物多样性调查、生态环境保护标准、专业咨询、继承和弘扬长江流域优秀特色文化、规划与管控等法律制度。以环境标准制度为例,国家普适性标准的适用难以体现长江流域水污染防治工作的难易程度;流域和区域内的一些省份实施了严格的地方标准,但是难以适用于流域和区域内的其他地区,难以整体提高全流域污染防治的法律要求。为此,《长江保护法》第44条规定,国务院生态环境主管部门负责制定长江流域水环境质量标准,对国家水环境质量标准中未作规定的项目可以补充规定;对国家水环境质量标准中已经规定的项目,可以作出更加严格的规定,促进了流域生态环境保护标准的针对性和有效性。在现行普适性法律制度的统筹方面,该法第29条规定长江流域水资源保护与利用,应当根据流域综合规划,优先满足城乡居民生活用水,保障基本生态用水,并统筹农业、工业用水以及航运等需要。
六是建立了特殊的长江生态环境保护法律机制。法律机制是促进管理与监督体制高效运转、法律制度有效实施、法律责任充分追究的措施和方法。作为特殊的流域立法,《长江保护法》建立健全了一些特殊的法律机制,如监测网络体系和监测信息共享机制、生态环境风险报告和预警机制、突发生态环境事件应急联动工作机制、常规生态调度机制、危险货物运输船舶污染责任保险与财务担保相结合机制、开发区绿色发展评估机制以及规章制定、规划编制、监督执法等方面的协作机制。该法设计的机制之多,涉及的方面之广,在现行生态环境保护法律之中十分少见。
七是建立了特殊的长江生态环境保护法律责任。严厉的法律责任能够让违法者感到切肤之痛,作为特殊的流域立法,《长江保护法》规定了一些特殊的或者更加严格的法律责任。如,针对监管者的失职,第83条对直接负责的主管人员和其他直接责任人员规定了警告、记过、记大过或者降级处分的法律责任,造成严重后果的要给予撤职、开除、引咎辞职等法律责任;针对非法捕捞等违反渔业管理法律法规的行为,该法提升了罚款的上限,规定了没收渔获物、违法所得以及用于违法活动的渔船、渔具和其他工具等法律责任;针对收购、加工、销售违法获得的渔获物行为,规定了没收渔获物及其制品、违法所得以及并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款的法律责任,对情节严重者吊销相关生产经营许可证或者责令关闭的法律责任;针对非法侵占长江流域河湖水域或者违法利用、占用河湖岸线的行为,规定了责令停止违法行为、限期拆除并恢复原状、没收违法所得等法律责任;针对违反规划,新建、扩建化工园区和化工项目,新建、改建、扩建尾矿库,或者违反生态环境准入清单规定进行生产建设活动的行为,规定了责令停止违法行为、限期拆除并恢复原状的法律责任;针对违法采砂的行为,规定了责令停止违法行为、罚款、吊销河道采砂许可证、没收违法所得以及用于违法活动的船舶、设备、工具等法律责任。
《长江保护法》的制定和实施开创了我国生态文明法治新局面,对于全球大河流域的绿色治理提供了中国方案,其影响是历史性和世界性的,下一步,建议进一步总结和推广《长江保护法》的制定和实施经验,研究建立健全普适性与针对性相结合的生态环境保护法律法规体系。(作者:常纪文 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长 研究员 )
原标题:《专家解读 | 开创生态文明法治新局面的《长江保护法》》
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